Sobre varios temas de Régimen Jurídico Ambiental.

Por: Daniel López Suárez

  1. ¿Por qué el desarrollo sostenible es una preocupación en el Derecho Ambiental?

El principio del derecho al desarrollo sostenible señala que hay un vínculo estrecho entre desarrollo económico y social y medio ambiente. A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada.

Hay países que se encuentran en proceso de recuperación social y económica consecuencia de numerosos desastres naturales y enfrentamientos armados, que se han manifestado reiteradamente en interés por alcanzar el desarrollo sostenible, porque sería un medio para mejorar su condición económica con pleno respeto al ambiente.

El derecho ambiental no es un instrumento ajeno a la sociedad, a sus valores y a la evolución de sus relaciones con el medio. Muy por el contrario, sus reglas deben ir adecuándose a las necesidades de utilización de los recursos por parte del ser humano y a la conservación de las especies y ecosistemas, de manera tal que se asegure el doble propósito de la continuidad de dichos recursos y la supervivencia del ser humano en el planeta. La preservación y promoción del medio ambiente, y la implementación de un modelo de desarrollo sostenible es una preocupación de la sociedad de este tiempo y, por consiguiente, de su Derecho. Evidentemente, la degradación ambiental es uno de los principales problemas a los que se enfrenta la humanidad. Un modelo de desarrollo erróneo -con sobrepoblación, injusta distribución de los recursos económicos e inequidad en las relaciones comerciales- ha puesto en la mira de todos los países la necesidad del respeto a las reglas de equilibrio natural, para garantizar la integridad y renovación de los sistemas naturales. En definitiva, se trata de establecer las reglas que hagan posible la existencia armónica en un medio ambiente equilibrado y sostenible para todas las especies.

  1. Nivel alcanzado por la ciencia y la tecnología con el derecho ambiental.

El derecho ambiental tiene origen científico. El motor que lo impulsa es la percepción científica de los daños causados al ambiente, gracias a la Astronomía, la Meteorología, la Biología, la Bioquímica, la Economía, la Estadística, la Antropología, la Agronomía, la Informática, son las mediciones tecnológicas realizadas por los científicos y los técnicos lo que prepara las condiciones de la formación de una conciencia ambiental a nivel mundial. Lo que lo hace posible es el nivel alcanzado por la ciencia y la tecnología.

  1. Primer Acuerdo Internacional de contenido ambiental de 1902.

Firmado en París, es uno de los primeros acuerdos internacionales referido a la conservación, es el Acuerdo Internacional para la Protección de las aves útiles para la Agricultura. Establece normas de conservación de fauna, prohibición de captura de determinadas especies y obligaciones tendientes al cuidado de nido y huevos. Los móviles para celebrarlo fueron económicos, pero fomentó la participación ciudadana para la protección ambiental.

  1. Concepto nuevo de protección ambiental que se desarrolló en 1933.

En 1933 se desarrolló un nuevo concepto: la creación de áreas protegidas como medio eficiente para preservar especies de fauna silvestre, y una lista de especies protegidas. Esto se consignó en la Convención sobre la Conservación de la Fauna y la Flora en su Estado Natural. En la Convención para la Preservación de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, se introdujo un factor axiológico: proteger los elementos de la naturaleza por ser bellos o extraordinarios.

  1. Elementos principales en cada una de las cinco etapas de evolución del Derecho Ambiental.
  2. Desde los primeros instrumentos internacionales hasta el fin de la segunda guerra mundial.

La idea base fue la conservación pero los intereses eran económicos. Eran para preservar fauna y flora en su estado natural. Crean áreas naturales. Se firmaron algunos acuerdos y tratados bajo estas bases. Se cambia el fin de la protección de lo económico a lo sutil, lo importante pasa a ser la capacidad del ambiente de causar asombro o deleite, pero sigue siendo antropocéntrico. Se celebran acuerdos en materia de protección de especies, cuencas hidrográficas, regulación del empleo de sustancias contaminantes en tiempo de guerra, regulación de las condiciones ambientales en lugares de trabajo, alcance universal sobre la lucha contra las epizootias.

  1. Desde 1945 hasta la conferencia de las naciones unidas sobre le medio humano (Estocolmo 1972)

Se da la constitución de Grandes Organizaciones internacionales y sistemas regionales y subregionales y se firma la primer convención global moderna para la conservación integral de la naturaleza (la Convención de Ramsar), y la reunión de Estocolmo. Surgen los principios vinculados con el ecodesarrollo, la economía sostenible y la solidaridad ambiental. Se crean los siguientes sistemas regionales: la Organización de los Estados Americanos, la Organización de los Estados Centroamericanos, la Liga de los Estados Árabes y la Comunidad Económica Europea. La Organización de los Estados Americanos indirectamente vinculada con la temática, ha favorecido la creación de mecanismos de protección ambiental para Latinoamérica. La Conferencia sobre el Medio Humano que debía realizarse en Estocolmo en junio de 1972 dio como resultado una declaración que se ha transformado en la piedra fundamental de todas las políticas ambientales posteriores. Como principio se establece:“la defensa y el mejoramiento del medio humano para las generaciones presentes y futuras se ha convertido en meta imperiosa de la humanidad...”. La Declaración de Estocolmo no es vinculante, pero ha tenido el mérito de haber comprometido éticamente a los países que la firmaron. Fundamentalmente está dirigida a los responsables políticos del mundo y ha unido calidad ambiental con desarrollo económico.

  1. Acuerdos y tratados firmados a partir de 1972

Nacieron organizaciones gubernamentales y no gubernamentales (ONG) destinadas a tratar el tema ambiental. Comienza a modificarse el derecho interno de los Estados y a adaptarse a principios vinculados con las políticas ambientales. La Asamblea General de las Naciones Unidas ratificó los principios de la Declaración de Estocolmo por intermedio de la Carta Mundial de la Naturaleza. Durante estas dos décadas los instrumentos internacionales se fueron adaptando a las ideas globalizadoras e integradoras gestadas, en general, por la interdisciplinaridad ambiental y, en particular, por las teorías ecodesarrollistas.

  1. Conferencia de las naciones unidas sobre le medio ambiente y desarrollo (Rio 1992)

Los principios fundamentales que animaron el espíritu de la Cumbre se basan en la consideración de la biodiversidad como patrimonio común de la humanidad y en el concepto de la responsabilidad compartida para su conservación y uso sostenible.

Se adoptaron los siguientes documentos:

  1. a) La Declaración de Río.
b) El Convenio sobre la Diversidad Biológica.
c) La Convención Marco sobre el Cambio Climático.
d) La Agenda 21.

Contiene 27 principios no vinculantes. La meta de la declaración es establecer la cooperación entre los Estados miembros para lograr acuerdos en las leyes y principios que promuevan el desarrollo sustentable. Incluye recursos naturales, impacto ambiental del desarrollo, protección de ecosistemas, compartir ideas científicas, internalización de costos ambientales. El Convenio sobre la Diversidad Biológica es un instrumento jurídico relativo a la conservación de la diversidad genética, especies y hábitats. La Convención Marco sobre Cambio Climático de Kyoto establece, como meta provisional, reducir las emisiones de gases con efecto invernadero, del año 1990 para el año 2000.

  1. Cumbre mundial sobre desarrollo sostenible (Johannesburgo 2002)

Según el Protocolo de Kyoto, los países industrializados deberían reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero, originadas fundamentalmente por la quema de hidrocarburos. Entre las metas, y compromisos que se acordaron en Johannesburgo se busca luchar contra la pobreza y contra el continuo deterioro del medio ambiente natural; En Johannesburgo se asumieron compromisos -sobre mayor acceso a recursos hídricos y saneamiento y sobre energía, mejora de los rendimientos agrícolas, gestión de los productos químicos tóxicos, protección de la biodiversidad y perfeccionamiento de la ordenación de los ecosistemas- no sólo por parte de los gobiernos sino también de las organizaciones no gubernamentales (ONG), de las organizaciones intergubernamentales y de las empresas, con la adopción de más de 300 asociaciones voluntarias.

  1. Qué son los derechos humanos de Tercera Generación?

La tercera generación de Derechos Humanos nace para corregir las graves injusticias que sufre la humanidad. Se trata de derechos colectivos, pues los beneficios que derivan de ellos cubren a toda la colectividad y no solo a individuos en particular. La doctrina les ha llamado derechos de la solidaridad por estar concebidos para los pueblos, grupos sociales e individuos. Otros han preferido llamarles “derechos de la humanidad” por tener por objeto bienes jurídicos que pertenecen al género humano, a la humanidad como tal, entendiendo por esta, no solo a las generaciones presentes sino que también a las futuras, o sea, aquellos que no han nacido y que por tanto, aún no forman parte de la humanidad actual. Al tratarse de derechos colectivos no pueden ser monopolizados o apropiados por sujetos individuales, pues como se expuso, pertenecen al género humano como un todo. Soft Rights o derechos blandos, por carecer de atribuciones tanto de juridicidad como de coercitividad.

Dentro de los Derechos Humanos de tercera generación se encuentra el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho al desarrollo, el derecho a la paz, libre determinación de los pueblos, al patrimonio común de la humanidad, el derecho a la comunicación, y por último el megaderecho humano al desarrollo sostenible conformado tanto por el derecho al ambiente como por el derecho al desarrollo.

  1. Principales elementos del derecho al ambiente, los problemas de su conceptualización y su objeto.

Quizá pueda afirmarse que Derecho Ambiental equivale a derecho ecológico, pero tal punto de vista remite a una concepción excesivamente amplia de esta rama del ordenamiento, porque una cosa es que el desarrollo responda a consideraciones ecológicas y otra es que deba aglutinar todos los sectores de normas que trascienden a las relaciones del ser humano con la naturaleza, sometiéndolos a un tratamiento unitario. Brañes rechaza también la asimilación y la considera absolutamente equivocada, por su limitada identificación con los ecosistemas naturales. Pero aún cuando se admitiese dicha equivalencia, ello no resolvería el problema ya que es necesario precisar qué se entiende por ambiente o, por lo menos, cuáles conductas trascendentes van a tener relevancia jurídica en función de sus consecuencias ecológicas. Según Antillón, uno de los mayores problemas con que ha tropezado la doctrina es el de la delimitación del objeto a tutelar; en efecto ¿qué es, dónde comienza y dónde termina eso que se ha dado en llamar “el ambiente”? De hecho, la doctrina y la legislación, para no quedarse cortas, han terminado por asumir que el ambiente abarca tanto la sociedad urbana como la rural, tanto la naturaleza como la propia sociedad humana.

Elementos básicos:

- Multidisciplinariedad o componente técnico reglado
- Carácter preventivo
- Vocación universalista
- Transversalidad
- Derechos colectivos e intereses difusos

  1. ¿En qué consiste el derecho al ambiente y el derecho al desarrollo sostenible?

El derecho al ambiente contiene una serie de principios que inundan la totalidad del sistema jurídico, de ahí que se hable de su transversalidad. Tiene por objeto la tutela de la vida, la salud y el equilibrio ecológico. Vela por la conservación de los recursos naturales, el paisaje y los bienes culturales. El derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado es un derecho subjetivo concebido para todos y cada uno de los sujetos, y se opone a cualquiera (Estado y los particulares) y con posibilidad de ser ejercitado a nombre de cualquiera por formar parte de los denominados intereses difusos. Tiene su aparición a nivel internacional en el año 1972 a raíz de la promulgación de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano. Se ve desarrollado por la Carta de la Tierra del año 1982, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo del año 1992 y la reciente Declaración de Johannesburgo del año 2002.

De la fusión del derecho al ambiente y del derecho al desarrollo nace el derecho al desarrollo sostenible, entendiendo por este aquel tipo de desarrollo que satisface las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades. Está integrado por tres elementos fundamentales: el ambiental, el económico y el social, de manera que debe existir un perfecto equilibrio entre los tres elementos constitutivos, sin que ninguno de ellos adquiera mayor relevancia que los demás, lo que permite un verdadero desarrollo integral del ser humano, llámese desarrollo económico, social, cultural y político, en donde el hombre, como centro de las preocupaciones del desarrollo, logre satisfacer sus necesidades básicas de salud, educación, cultura, alimentación, trabajo y justicia. El derecho al desarrollo sostenible nace en 1992 con la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, con él se busca erradicar la pobreza, la brecha social y los malos hábitos de consumo, que menoscaban los elementos que conforman el ambiente.

  1. En que consiste el TULAS.

Como su nombre lo indica, es el Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria; en síntesis, es una codificación o compendio en el que se introducen todas las normas reglamentarias vigentes, los Decretos Ejecutivos, Acuerdos Ministeriales y Resoluciones del Ministerio del Ambiente que se encontraban dispersas, recopiladas en nueve libros bajo tres temas claves: Forestal, Biodiversidad y Calidad Ambiental.

  1. Las tres leyes ambientales del Ecuador desde el enfoque de su objeto, mecanismos y marco institucional.

Ley de Gestión Ambiental

Objeto: Su objeto se circunscribe a la gestión pública ambiental, sobre la cual busca establecer principios, instrumentos de gestión, una institucionalidad nacional y, sobre todo, un mecanismo de coordinación: el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental.

Mecanismos: Sus mecanismos son: el proceso de gestión ambiental, los Requisitos para la expedición de normatividad ambiental secundaria, el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental (SNDGA), el Régimen de excepción para recursos no renovables en Áreas Naturales Protegidas (ANP), las Políticas Ambientales Generales y el Plan Ambiental Ecuatoriano (PAE), las Cuentas Patrimoniales Ambientales, el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial, el Sistema Único de Manejo Ambiental (SUMA) y la licencia ambiental, la Participación Social, la educación y difusión ambiental, los instrumentos de Aplicación de Normas Ambientales, Información y vigilancia ambiental y las Acciones Legales de Defensa Ambiental.

Marco institucional: La Ley de Gestión Ambiental establece el marco constitucional a partir del mecanismo conocido como SNDGA. El SNDGA ha sido diseñado como una fórmula que permita coordinar, interactuar y cooperar entre las diferentes autoridades con competencia ambiental: un  primer nivel sería el Directriz, integrado por el Presidente de la República y el Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable (CNDS), a quienes les corresponde definir y asesorar, respectivamente, el PAE, las políticas y estrategias ambientales generales, así como las directrices a las que se someterán las instituciones que conforman el SNDGA; luego encontramos un nivel Rector, básicamente compuesto por el Ministerio del ramo (Ministerio del Ambiente), a quien le corresponde coordinar, establecer norma y velar para que se cumplan las políticas y normas nacionales ambientales; en tercer lugar estaría el nivel Coordinador, ocupado por la Comisión Nacional de Coordinación, responsable de los procedimientos tendientes a coordinar las acciones de los miembros del Sistema; y finalmente el nivel Operativo, donde se halla el conjunto de instituciones seccionales, sectoriales, por recurso natural, regímenes especiales de administración territorial, organismos de justicia y policía, y concesionarios o delegatarios, que cuentan con una competencia ambiental y en tal virtud ejecutan los instrumentos de la gestión ambiental.

Código de Salud

Objeto: Su objeto es amplio y variado; como eje principal de su regulación tiene a los derechos, obligaciones y normas relativos a protección, fomento, reparación y rehabilitación de salud individual y colectiva. Integra entre sus disposiciones mecanismos específicamente relacionados con la contaminación de los elementos agua, aire y suelo. La preocupación desde la cual el Código establece sus disposiciones de control de la contaminación es la del saneamiento ambiental que, al tenor de lo previsto en su Art. 6, se trata del conjunto de actividades dedicadas a acondicionar y controlar el ambiente en que vive el hombre, a fin de proteger su salud.

Mecanismos: Sus mecanismos son: La subsidiariedad de la autoridad de salud, la ejecución de obras sanitarias o higiénicas, el tratamiento previo de descargas, desechos, residuos o emisiones, el Control, prohibición y comiso de sustancias tóxicas o peligrosas, las Medidas de control para contaminación  por radiaciones ionizantes, la Aprobación de planes municipales de urbanización y zonificación, el Control de establecimientos industriales, el Control de elaboración, comercialización y uso de plaguicidas y el Procedimiento de juzgamiento y sanción.

Marco Institucional: Son organismos competentes en materia de salud:

  1. a) El Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Salud Pública, en el orden político, económico y social; y,
b) La Dirección Nacional de Salud, cuya sede es la ciudad de Guayaquil, en el orden técnico-administrativo, normativo, directivo, ejecutivo y evaluador.

Son autoridades de salud: el Ministro, el Director Nacional, el Subdirector Nacional, los Directores Regionales, los Jefes Provinciales y los Comisarios de Salud.

Las funciones de las autoridades de salud requieren ser coordinadas con las autoridades nacionales, sectoriales y seccionales que también poseen competencias para el control de la contaminación dentro de su ámbito de acción. La autoridad de salud puede delegar a las municipalidades la ejecución de las actividades que se prescriben en este Código. Sin perjuicio del control que corresponde a las municipalidades en relación con esta materia, la autoridad de salud supervisará y controlará el cumplimiento de las obligaciones. Cuando las municipalidades dejen de cumplir con las obligaciones específicas asignadas por este Código o por la Ley de Régimen Municipal en el campo de la salud, la autoridad de salud asumirá esas funciones, previa la expedición de un Decreto Ejecutivo, y aquéllas quedarán obligadas a traspasar al Estado los recursos destinados a tal objeto.

Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental

Objeto: Su preocupación rebasa el enfoque del saneamiento ambiental y aborda los efectos que la contaminación puede causar sobre la flora, la fauna y, en general, la ecología. Como señala su denominación, su objeto específico será establecer la institucionalidad y mecanismos necesarios para la prevención y control de la contaminación ambiental.

Con relación al aire (Art. 12), prohíbe la contaminación que incumpla con las respectivas normas técnicas, mediante emisiones de fuentes artificiales fijas o móviles (fábricas, calderas, generadores de vapor, talleres, plantas termoeléctricas, automotores, etc.); con relación al agua (Art. 16), prohíbe las descargas contaminantes que contravengan las normas técnicas y se viertan en: «las redes de alcantarillado, o en las quebradas, acequias, ríos, lagos naturales o artificiales, o en las aguas marítimas, así como infiltrar en terrenos, las aguas residuales que contengan contaminantes que sean nocivos a la salud humana, a la fauna, a la flora y a las propiedades». Finalmente, prohíbe la contaminación de los suelos (Art. 20), para lo cual considera como fuentes potenciales contaminantes a las sustancias y desechos radiactivos, y a los desechos sólidos, líquidos o gaseosos de procedencia industrial, agropecuaria, municipal o doméstica.

Mecanismos: Con la derogatoria realizada mediante la Ley de Gestión Ambiental, se eliminaron los distintos mecanismos que preveía este cuerpo legal, entre los cuales destacaba el establecimiento de las normas técnicas que, con mucha diferencia de tiempo, aparecieron en sus respectivos reglamentos, a partir de 1988. Sin embargo, se reconoce la preeminencia que tienen las disposiciones de este cuerpo legal en materia de contaminación ambiental y, de esa manera, pretende resolver cualquier conflicto que pudiera presentarse con los otros cuerpos normativos a los que hace referencia.

Marco institucional: Al igual que con sus mecanismos, la institucionalidad que definió esta ley se halla derogada. Sin embargo, dentro de sus disposiciones aún vigentes, permanecen las responsabilidades que endilgan a diferentes organismos estatales, algunos de ellos ya desaparecidos. Principalmente, responsabiliza al Ministerio de Salud de la aplicación de sus normas, pero también involucra al Ministerio de Agricultura, en lo referente a la contaminación de los suelos por plaguicidas y productos similares; a la Comisión de Energía Atómica, para los desechos y sustancias radiactivas; a los municipios del país, para coordinar con el Ministerio de Salud, el control en la recolección de basura y desechos urbanos y rurales.

También responsabiliza al ex Instituto Ecuatoriano de Recursos Hidráulicos (INERHI) para colaborar con el control de la contaminación de las fuentes de agua. Esta competencia ha pasado al Consejo Nacional de Recursos Hídricos y al conjunto de instituciones y corporaciones que en la actualidad conforman el régimen institucional de este recurso.

Cabe aclarar que, con la creación del Ministerio del Ambiente (1996), las competencias sobre prevención y control de la contaminación ambiental, previstas en esta Ley, fueron asignadas a dicha secretaría de Estado, por lo cual se debe entender que el Ministerio de Salud y otros portafolios de la Función Ejecutiva son autoridades cooperantes de este control, dentro de sus respectivos campos de acción, pero sujetos a las políticas y coordinación que se dimana en esta materia del Ministerio del Ambiente.

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